Украина начинает реформирование системы местного самоуправления и территориальной организации власти

Важной составляющей конституционной реформы в Украине является реформирование системы местного самоуправления и территориальной организации власти с целью децентрализации и расширения полномочий местной власти на принципах субсидиарности, деконцентрации власти и ресурсов.

Ключевые изменения в Конституцию Украины касаются разделов «Административно-территориальное устройство» и «Местное самоуправление». Также предлагаются некоторые изменения в раздел «Верховная Рада Украины», «Президент Украины» и «Кабинет Министров. Другие органы исполнительной власти».

Принятие соответствующих изменений в Основной Закон Украины обеспечит создание надлежащей правовой основы для принятия ряда законодательных актов, необходимых для реализации реформы местного самоуправления. Среди них: новая редакция закона «О местном самоуправлении», «О местных государственных представительства», изменения в Бюджетный кодекс, а также ряд законодательных актов, которые определяют распределение полномочий между исполнительными органами власти и органами местного самоуправления, их распределение между органами местного самоуправления разного уровня.

На заседании Правительства Украины 1 апреля 2014 была одобрена Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, основной идеей которой является децентрализация власти в стране, существенное расширение полномочий территориальных общин, изменение системы управления на областном и районном уровнях.

До 1 октября 2014 продлится широкое общественное обсуждение, организация и обеспечение проведения которого возложены на вице-премьер-министра - Министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства В.Гройсмана.

Концепция консенсусным решением и была предварительно согласована со всеми областными и городскими советами, ассоциациями органов местного самоуправления, иностранными и украинскими экспертами, а также одобрена Советом Европы как первый шаг на пути проведения реформы местного самоуправления в Украине. Документ соответствует принципам Европейской Хартии местного самоуправления и выступает основой для дальнейшей разработки законодательства по вопросам местного самоуправления.

Главными задачами реформы является обеспечение доступности и качества публичных услуг, достижения оптимального распределения полномочий между органами местного самоуправления и органами исполнительной власти, определение обоснованной территориальной основы для деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти в целях обеспечения доступности и надлежащего качества публичных услуг, а также создание надлежащих материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения выполнения органами местного самоуправления собственных и делегированных полномочий.

Основными принципами реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти установлено:

- определение обоснованных принципов деятельности органов местного самоуправления и исполнительных органов власти, способных обеспечивать доступные и качественные услуги гражданам;
- создание надежных материальных, финансовых и организационных условий для обеспечения прямых и делегированных интересов граждан органами самоуправления (право местных общин на организацию и проведение местного референдума);
- распределение полномочий в системе местного самоуправления и исполнительными органами власти на всех уровнях административно-территориальной системы на принципах субсидиарности и децентрализации власти;
- создание механизма государственного контроля за выполнением решений органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией и законами Украины;
- привлечение населения к прямому государственному правлению и принятию решений на уровне поселка, села, общины и т.п.

Основными нововведениями предложенной программы децентрализации власти являются:

- введение трехуровневой системы административно-территориального устройства Украины: область, район, община;
- передача функций исполнительной власти от местных администраций исполнительным органам советов соответствующего уровня;
- распределение полномочий между органами местного самоуправления по принципу субсидиарности и наделение именно общин максимально широким кругом полномочий;
- четкое обеспечение полномочий органов местного самоуправления необходимыми финансовыми ресурсами, в том числе посредством участия в налогам;
- ликвидация государственных администраций и создание вместо государственных представительств с контрольно-надзорными и координационными, а не исполнительными функциями.

Критериями административно-территориального деления в государстве определены следующие уровни:

- базовый (община);
- районный уровень (район);
- региональный (АР Крым, области, гг. Киев и Севастополь).
Указанные административно-территориальные единицы являются неделимыми; территория базового уровня определяется согласно доступностью основных видов общественного транспорта к территории коммуны (время, необходимое для приезда кареты скорой помощи или пожарных, не должен превышать 30 мин.)

Каждый уровень административно-территориальной системы имеет соответствующие органы самоуправления, а именно:
- на базовом уровне: село, город, городской совет и его исполнительные органы, представительные органы исполнительных органов власти;
- на районном уровне: районные советы и их исполнительные органы, районные государственные администрации, территориальные органы центральной исполнительной власти;
- на региональном уровне: СМ АР Крым, областные советы и их исполнительные органы, областные государственные администрации (или префектуры), городские советы г.Киев и г.Севастополь и их исполнительные органы, городские государственные администрации г.Киев и г.Севастополь, территориальные органы центральной исполнительной власти.

Предполагается, что в вопросах финансирования органов местного самоуправления эти изменения будут способствовать прямой передачи средств государственного бюджета непосредственно бюджетам локального уровня, установлению налогов и пошлин, соответствующих административно-территориальной единицы и формированию основы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, распределения средств, полученных от налогов на прибыль недавно сформированных юридических формирований локальным бюджетам на 5 лет с момента таким формированием инвестиций; предоставлению полномочий местным органам самоуправления самостоятельно регулировать уровни налогов и пошлин; предупреждению нарушения налоговых правил другими органами местного самоуправления и исполнительных органов, что приводит к падению собственных доходов локальных бюджетов.

Также предлагается определение материальных и финансовых основ местного самоуправления, по которому закреплено право на долю общенациональных налогов. Например, до 25% части налога на доходы физических лиц, от 10% до 25% частей налога на прибыль предприятий, полностью - земельный налог и единый налог, частично - экологический налог.

Впервые в украинской государствообразующей практике предлагается законодательное ограничение сроков полномочий районных и областных советов и их председателей - 5 лет. Председателя районного и областного советов избираться соответствующими советами и возглавлять исполнительный комитет совета. Состав исполнительного комитета совета формироваться по представлению избранного председателя районного или областного совета.

Реализацию Концепции будет осуществлено в два этапа:

На первом (в течение 2014 г.) предусматривается внесение изменений в Конституцию Украины в части образования исполнительных органов областных и районных советов, распределения между ними полномочий, совершенствование правового регулирования процедур проведения общих собраний граждан по месту их жительства, введение дополнительных гарантий работы органов самоорганизации населения, создание благоприятных правовых условий для широкого привлечения населения к принятию управленческих решений органами местного самоуправления. Кроме того, запланировано создание правовых основ для территориальной общины на добровольные объединения, предусматривает государственную помощь таким общинам в течение 5 лет с момента их начала, а также создание правовых основ для реализации права территориальной общины к сотрудничеству на принципах организационного взаимодействия и получения господдержки реализации таких проектов. Первый этап также подразумевает проведение моделирования административно-территориальных единиц в регионах, завершение формирования всей необходимой законодательной базы деятельности органов местного самоуправления и органов исполнительной власти по определению полномочий, включая вопросы их ресурсного обеспечения. ЦОИВ, ответственным за проведение реформы местного самоуправления определено Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины;

На втором этапе реализации (2015-2017 гг.) предусмотрено унификацию и стандартизацию публичных услуг населению, принимая во внимание принципы максимальной доступности услуг для потребителей, а также правовые основы для создания равных условий надлежащего финансирования административно-территориальных единиц, проведение институциональной реорганизации органов местного самоуправления и местных органов исполнительной власти, проведение местных выборов с учетом реформированной системы органов местного самоуправления, а также совершенствование системы планирования территории.

В рамках широкого публичного обсуждения основных принципов децентрализации исполнительной власти в Украине Министерством регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины состоялся ряд расширенных совещаний с участием представителей органов местного самоуправления.

Во время первого заседания 6 мая 2014 представители Волынской, Донецкой, Луганской и Львовской областей обсудили вопросы определения путей реализации реформы местного самоуправления и внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины в соответствии с Концепцией реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине.

20 мая 2014 состоялась вторая расширенное совещание по вопросам децентрализации власти в Украине, в которой приняли участие Министр юстиции Украины П.Петренко, вице-президент Европейской Комиссии С.Каллас, Глава Представительства ЕС в Украине Я.Томбинский, а также представители органов местного самоуправления Днепропетровской, Ивано-Франковской, Одесской и Тернопольской областей. Мероприятие было посвящено принципам децентрализации финансовых ресурсов и предоставления административных услуг, а также проектам внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины.

13 июня в рамках рабочего визита в Житомир Вице-премьер-министр - министр регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства В.Гройсман запланировано проведение очередного «круглого стола» по обсуждению законодательных инициатив по децентрализации государственной власти.

Кабинетом Министров Украины также одобрен проект Закона Украины «О сотрудничестве территориальных общин» - первый из ряда законопроектов, которые Правительство готовит на реализацию программы децентрализации власти и повышения независимости общин.

2 июня 2014 в Комитете Верховной Рады Украины по вопросам государственного строительства и местного самоуправления состоялось заседание круглого стола на тему: «Актуальные вопросы законодательного регулирования сотрудничества территориальных общин». Во время мероприятия Вице-премьер-министр Украины - Министр регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства В.Гройсман презентовал проект Закона Украины «О сотрудничестве территориальных общин». Участие в широком публичном обсуждении законопроекта приняли народные депутаты Украины, представители местного самоуправления, эксперты Совета Европы, Национального Демократического Института (НДИ), швейцарско-украинского проекта «Поддержка децентрализации в Украине». Во время мероприятия были обсуждены организационно-правовые основы сотрудничества территориальных общин, их принципы, формы, механизмы, а также нормы его стимулирования, финансирования и контроля.

Кроме того, в ряд законопроектов, которые Правительство готовит к рассмотрению в рамках реализации Концепции реформы местного самоуправления относятся:
- «О праве территориальных общин на объединение»;
- «О сотрудничестве территориальных общин»;
- «Об основах государственной региональной политики»;
- «О стратегии регионального развития до 2015 г.».
Также подготовлен к ратификации Дополнительный протокол к Европейской хартии местного самоуправления о праве участия в делах органов местного самоуправления.